🔭コラム:保護期間延長問題と著作権法改正プロセス(中山一郎)

.

遂に保護期間の延長へ?
遂に,著作物の保護期間が著作者の死後70年へと20年延長される見込みが高まってきたようである。報道
(https://www.sankeibiz.jp/macro/news/180208/mca1802080500004-n1.htm,
https://www.nikkei.com/article/DGXMZO26794210Q8A210C1CR8000/ )によれば,政府は,TPP協定から米国が離脱した後のいわゆるTPP11協定(正式には「包括的及び先進的な環太平洋パートナーシップ協定」〔仮称〕)に3月に署名した後に,保護期間延長を含む関連法案を国会に提出する方針であるという[i]。本コラム執筆時点(2月)では,この報道のとおり事態が推移するのかは定かでない。しかし,保護期間が早晩延長されるであろうことは,以下に述べる通り,ほぼ確実と思われる。

ご存知の方も多いだろうが,保護期間を著作者の死後50年から死後70年へと延長する著作権法改正は,既に国会で可決され,成立している。米国も参加した当初のTPP協定が保護期間を死後70年間と定めていたため(TPP協定18・63条),2016年12月に可決・成立したTPP協定整備法(正式には「環太平洋パートナーシップ協定の締結に伴う関係法律の整備に関する法律」)の中に,保護期間を延長する著作権法改正も含まれていたからである。

ところが,この改正の施行日は,TPP協定の発効日であったため(TPP協定整備法附則1条),米国が離脱した現状では,改正法が施行される見通しはつかない。もっとも,TPP11協定締結に伴う国内法整備の一環として施行日を改正すれば,保護期間延長は実現可能である。また,そのような改正は立法技術的にも容易だろう。

しかしながら,TPP11協定締結のために必要という説明は,厳密には保護期間延長には当てはまらない。TPP11協定は,当初のTPP協定のうち一部の規定の適用を停止(凍結)しており,著作物の保護期間は,その停止(凍結)リスト( https://www.cas.go.jp/jp/tpp/naiyou/pdf/danang/171111_tpp_danang_annex2_jp.pdf )に含まれているからである。したがって,仮にTPP11協定署名後の関連法案に保護期間延長が含まれるとすれば,それは,TPP11協定締結のためではなく,TPP11協定に便乗した我が国独自の判断に基づくものということになろう。

ただし,保護期間延長は,純然たる国内問題でもない。2017年12月に交渉が妥結した日EU・EPA( http://www.mofa.go.jp/mofaj/files/000270758.pdf )には,著作物の保護期間を著作者の死後70年とする旨が盛り込まれているからである。

したがって,仮にTPP11協定締結時に保護期間が延長されなかったとしても,日EU・EPA締結に伴う国内法整備の時点では,著作権法改正により保護期間が延長されることは必至である。結局,遅かれ早かれ,保護期間は延長されるであろう。そのように保護期間延長が既定路線であり,後はタイミングの問題に過ぎないのであれば,TPP11協定締結の機会に便乗し,保護期間延長を前倒しで実現することをとやかく言う必要はないかもしれない。

外圧を利用した改正?
しかしながら,TPP11協定締結のためには不要である保護期間延長を(多少であれ)前倒しで実現することは,この問題が,TPP協定という外圧により改正を余儀なくされるものではなく,政府が外圧を利用して自ら積極的に実現したかった政策であることを物語っている(なお,仮にTPP11協定署名後の関連法案に保護期間延長が含まれない場合は,政府が延長を積極的に実現したかったとまではいえない。しかし,その場合であっても,政府が外圧をうまく利用しているのではないか,との疑念が払拭されるものではないことは,以下をお読みいただければおかわりいただけるものと思う。)。

思い起こせば,保護期間延長をめぐっては,10年ほど前にその是非が議論された。当時は,欧米での20年延長という国際的な状況を踏まえつつも,外圧への具体的対応が迫られていたわけではなかったから,国内の立法政策の問題として議論されたといってよいだろう。そしてこの問題を2007年から2009年の2年弱にわたり検討した文化審議会著作権分科会は,2009年1月の報告書(http://www.bunka.go.jp/seisaku/bunkashingikai/chosakuken/pdf/h2101_shingi_hokokusho.pdf )において,「保護期間延長に肯定的な立場と否定的な立場の両方の立場からの意見が様々に出されており…意見集約には至っていない」(199頁)と述べ,結論を出せなかったことを認めている。

TPP交渉に臨む政府も,過去の国内の議論では決着が付かなかった点は認識していたと思われる。当初のTPP協定への対応を議論した文化審議会著作権分科会法制・基本問題小委員会による2016年2月の報告書( http://www.bunka.go.jp/seisaku/bunkashingikai/chosakuken/pdf/h2802_taiheiyo_hokokusho.pdf )(以下,「2016年報告書」という。)は,当初のTPP協定により法改正が求められる事項には,「著作権制度の見直しの議論においても結論が得られなかったものが少なからず含まれており,幅広い関係者の意見を良く聴きつつ…検討を行う必要がある」(3頁)と述べた上で,実際に権利者,産業界,利用者関係団体の21団体から意見聴取を行ったとしている。

ところが,意見聴取のタイミングが問題である。同小委員会での意見聴取は,当初のTPP協定が2015年10月に大筋合意した後の同年11月に2回実際された。しかしながら,保護期間延長をめぐる従来の議論の経緯からすれば,意見聴取は,大筋合意の前に行われるべきではなかったか。未決着であった延長の是非について国内の議論において結論を出した後に,その方針をもって政府は交渉に臨むのが本来の姿であろう。

しかも,意見聴取からわずか3ヶ月後の2016年2月には,前述の報告書において,保護期間延長が適切であるとの方針が打ち出されている。この点も,約2年弱をかけた約10年前の議論とは対照的である。

以上の2点(意見聴取のタイミング及び議論の時間)から考えると,審議会の開催目的は,保護期間延長問題に決着を付けるべく議論を尽くすことではなく,TPP協定大筋合意を追認することにあったように見える。これに対して,政府は,単なる追認ではなく,審議会で民間の意見を踏まえて議論したといいたいのかもしれない。確かに形式的にはそのように見えなくもない[ii]。

しかし,当初のTPP協定が保護期間延長を含むパッケージとして大筋合意された後に,パッケージの1項目に過ぎない保護期間延長のみに反対したり,その1点のみを理由にTPP協定全体に反対したりしてみたところで,結論は事実上変わらないというのが一般的な理解だろう。とすれば,大筋合意後は保護期間延長に反対しても無駄であるとの諦めが広がることが予想される。そしてそのような状況の下で進められた国内の審議会プロセスは,実質的には,保護期間延長という国際合意をやむを得ないものとして追認したと考えるのが自然ではないか[iii]。あるいは「結論ありき」だったといっても過言ではないかもしれない。

一般に,条約などの国際ルールの形成は,国際交渉にどのような対処方針で臨み,実際の交渉においてどのように「落としどころ」を見いだしていくか,といった点において,政府の裁量の余地が大きく,ルール形成プロセスは不透明になりやすい。これに対して,国内法の改正であれば,公開の審議会で法改正の是非やその内容が議論されて報告書がとりまとめられた後に,その方針に沿って法案が作成され, 国会に提出されるのが通例である。そのような法改正プロセスには,全てのステークホルダーの声とまではいえないが,少なくとも一定の範囲の民間有識者の見解は反映され得るし,審議会の議論は原則公開される。

このように通常の国内法改正プロセスでは政策の正当化に相当の説明が求められるが,国際交渉を通じた国際ルール形成プロセスでは,そのような縛りが少なく,政府はフリーハンドを有している(他方,相手国との交渉という別の制約はあるが。)。このことは,政府がその気になれば,外圧を利用することにより通常の国内法改正では行われる議論のプロセスを(部分的に)省いて法改正することが可能であることを意味している。

これを保護期間延長問題に当てはめてみるならば,「国内の立法政策の問題として国内の議論を先行させると,約10年前と同様に,賛否が分かれて結論が出ないおそれがある。そこで先に国際交渉で延長に合意した後に,国内では,その国際合意をやむを得ない外圧として追認すれば,政府が望む政策を実現することができる。」といったシナリオが考えられようか。むろん,政府の思惑を知る術はなく,このシナリオは,あくまで仮説である(なお,TPP11協定署名後の関連法案に保護期間延長が含まれることは,この仮説の信憑性を高めるとはいえそうである。)。しかし,仮に外圧の利用が意図的ではなかったにせよ,国内の議論が不十分なまま国際ルール形成プロセスを通じて保護期間が延長されようとしていることは否定しがたいと思われる。

少数派バイアス?
もう一つの重要なポイントは,そのような形で実現されようとしている保護期間延長が,著作権の保護強化策であるという点である(なお,一般に,TPP 協定のような地域経済協定の知的財産章は,権利保護の強化に偏りやすいと指摘されている[iv])。実は,この点は,著作権法の政策形成プロセスが権利者の利益偏重に陥りやすいのではないか,という論点とも関連している。

ここで権利者の利益偏重の構造的要因の一つと指摘されているのが,少数派バイアスという問題である。これは,政策形成過程には,組織化されておらず,広く拡散した多数者の利益よりも,組織化された少数者の利益の方が反映されやすいという問題である[v]。著作権法の場合,権利者が少数派であり,個人などの利用者が多数派に当たる。

 もっとも,少数派バイアスは見えにくい。そこで保護期間延長からは離れるが,少数派バイアスを考える上で一つの材料を提供したい。それは,別の大きな著作権法改正のテーマである柔軟性のある権利制限規定(従来「日本版フェア・ユース規定」などと呼ばれていた問題である。)の検討のために実施されたアンケート調査の結果である。このアンケート調査は,権利制限規定の柔軟性が及ぼす効果や影響などを調査する目的で実施された。その中に,柔軟性のある規定を導入する効果として,裁判所がルールを決めた方が,国会や政府がルールを決めるよりも公正な判断が期待できるとの指摘について,どの程度妥当だと思うか,という質問項目が含まれている。次のグラフは,その結果である。

興味深いことに,1500人の個人のうち,40%は司法の方が公正と回答し,立法・行政との回答(14%)を大きく上回るのに対して,12の権利者団体の半分(50%)は立法・行政の方が公正と回答し,司法との回答(17%)を大きく上回る。このように両者の認識は対照的であり,司法に期待する多数派の個人と,立法・行政に期待する少数派の権利者団体という構図が浮かび上がる。この点については様々な説明が考えられようが,ここでは,少数派バイアスからも説明が可能であることを指摘しておきたい。

一般に,利益団体によるロビイングの影響をどれほど強く受けるかという点から,立法・行政と司法を比較してみると,立法・行政の方がその影響を受けやすく,司法はその影響を受けにくい(=ロビイング耐性が強い)といってよいであろう。とすれば,権利者(団体)にとってはロビイングしやすい立法・行政への期待が強くなるであろう。反対に,ロビイング手段に乏しい個人にしてみれば,立法・行政がロビイングの影響を受けている(=少数派バイアスが存在する)と考えられる以上,ロビイング耐性が強い司法への期待が高まることになるだろう。上述のグラフは,このような少数派バイアスに基づいて合理的に説明することができる。

もっとも,権利制限規定に関する上述のグラフを一般化してよいか,との疑問もあるかもしれない。しかしながら,上述のグラフの傾向が,権利制限規定以外の場面で大きく変わるとは考えにくい。現に,保護期間延長問題でも,権利者団体から延長について強い要望があったことが前述の2016年報告書で明記されており[vi],少数派(権利者)による行政へのロビイングを明確に認識することができる。つまり,少数派バイアスは,著作権法の政策形成過程一般に内在する構造的な問題といえるのであって,上述のグラフはその一端を示唆するものと考えられる。

再び保護期間延長問題
先に,政府が外圧を利用し,国内の議論をなるべく回避しながら保護期間を延長しようとしているのではないか,との仮説を提示した。繰り返すが,これは仮説である。とはいえ,著作権法の改正プロセスには,そのような仮説が生じる素地があることも確かである。少数派バイアスのために保護強化に偏りやすいという構造的問題を抱えているからである。

その一方で,権利制限規定の導入や拡充などの法改正が行われてきたように,政府がもっぱら保護強化一辺倒であるというわけでもない。そうすると結局は,保護と利用のバランスの問題である。ただし,そのバランスは,ともすれば保護強化に偏りやすい。そしてそのことを政府は銘記すべきである。上述のグラフが示すとおり,立法・行政の公正性に対して疑問を持っている個人は少なくないのだから。

————————————————-
[i] 2018年1月時点の政府の説明(https://www.cas.go.jp/jp/tpp/naiyou/pdf/tokyo1801/180123_tpp_tokyo_gaiyou.pdf)では, 2018年3月8日がTPP11協定への署名の目標であるとともに,TPP協定及び関連国内法案の国会提出に向けて準備が進められているとのことである。ただし,関連国内法案に保護期間を延長する著作権法改正が含まれるのかは明言されていない。

[ii] 2016年報告書は,一応,保護期間延長が適切であるとする理由も挙げている。重視されているのは国際調和であり,OECD34カ国中31カ国が死後70年であることなどが挙げられている。しかし,国際調和は改正理由として不十分ではないか。もし国際調和自体が目的なら,内容を一切問わず,どのような政策でもよいから単に国際調和すればよいことになろうが,それが妥当ではないことは明らかだろう。国際調和は,それ以外の理由で望ましいと考えられる政策の妥当性を補強するに過ぎないというべきである。また,国際調和以外に,2016年報告書は,保護期間延長による収益が次の創作や新人の発掘・育成を可能にするといった理由も挙げている。しかし,創作後の事情に着目するために事後のインセンティブと呼ばれるこれらの議論も,学術的には批判が強く,論拠としては弱いといわざるを得ないことは,別に述べた通りである(中山一郎「政策・産業界の動き」高林龍ほか編『年報知的財産法2016-2017』〔日本評論社,2016年〕137頁。さらに,事後のインセンティブをめぐる議論一般については,中山一郎「大学特許の意義の再検討と研究コモンズ」知的財産研究所編『特許の経営・経済分析』〔雄松堂書店,2007年〕319~325頁参照。)。

[iii] もっとも,追認とはいえ,国内の審議会プロセスを踏んだTPP協定に対して,日EU・EPAは,今のところ,そのプロセスを欠いている。ただし,保護期間延長については,TPP協定が国内の審議会プロセスで追認されたため,日EU・EPAでは同様のプロセスは不要と判断されているのかもしれない。

[iv] 鈴木將文教授の一連の著作(鈴木將文「プロ・イノベーションの特許制度を目指して」日本工業所有権法学会年報36号〔2013年〕114頁,同「TPPにおける知的財産条項」ジュリ1443号〔2012年〕41頁など)を参照。また,鈴木教授は,同「知的財産に関する国際的規範形成と国内受容-TPP協定に至るまで」論ジュリ19号(2016年)41~42頁において,同様の一般論にとどまらず,保護期間延長問題を取り上げ,過去の検討でも結論が出ず,制度改正の立法事実が認められてこなかったにもかかわらず,TPP協定交渉において我が国がいかなる利害得失の判断に基づき期間延長に同意したのかは理解困難であると指摘する。

[v] 著作権法の立法過程における少数派バイアスの問題については,田村善之教授による一連の著作(田村善之「デジタル化時代の著作権制度―著作権をめぐる法と政策―」知的財産法政策学研究23号〔2009年〕19~23頁,同「日本版フェア・ユース導入の意義と限界」知的財産法政策学研究32号〔2010年〕34~36頁(2010年),同「日本の著作権法のリフォーム論」知的財産法政策学研究44号〔2014年〕30~36頁(2014年),同「著作権の一般的な制限条項の機能とその運用手法について-立法論において議論すべきことは何か-」知財研フォーラム107号〔2016年〕12~13頁など)を参照。なお,これらの著作において,田村教授は,少数派バイアスを是正する役割を,フェア・ユースのようなスタンダード型の権利制限規定の下での司法の判断に期待している。

[vi] 2016年報告書5頁に,「過去の検討状況」として「国内の権利者団体からも,著作物等の保護期間を延長すべきとする強い要望が寄せられてきたところである」と記されている。
以上
.                                                                        中山一郎(RC)